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美國底特律市衰敗的原因及啟示

2013-07-31 04:12:17 來源:
 

    近來,美國底特律市爆發了嚴重的財政危機,已由密歇根州政府宣布接管,成為美國歷史上被接管的最大城市。總結底特律市衰敗的教訓,對于健康持續地推進我國城鎮化具有重要啟示意義。

    一、底特律市深入發展陷阱

    國際金融危機以來,底特律市的財政狀況迅速惡化,2008~2012年,政府長期負債從86億美元增至140億美元,凈資產從12.6億美元減至-3.7億美元。日益惡化的財政狀況與產業衰退相互交織,使底特律市陷于破產。

    20世紀上半葉,底特律聚集了通用、福特、克萊斯勒等汽車產業巨頭,成為舉世聞名的“汽車城”。1929年底特律的汽車產量占美國的80%和全世界的70%。汽車產業的興盛吸引了大量美國南部居民,底特律市的人口迅速增長,并在1950年達到185萬的峰值。然而,目前底特律面臨的形勢極為嚴峻。底特律市“產業空洞化”嚴重,徒有“汽車城”虛名,三大汽車廠商中只有通用汽車的總部還在底特律市。1990年以來,底特律市的失業率長期維持在10%以上的高水平上,2009年甚至達到24.9%,2012年仍高達18.6%。從收入水平看,2010年底特律市人均收入僅1.5萬美元,遠低于州3.6萬美元和全國4萬美元的水平。底特律市總人口從1950年的185萬,銳減至2010年的71萬。從社會治安情況看,底特律市是美國犯罪率最高的城市之一。受這些因素影響,作為地方重要稅源的房地產市場持續走低,房屋總價的中位值僅有8.6萬美元,總空置率達22.8%。

    二、底特律市衰敗最主要的根源在于未能實現產業轉型

    城市的生命和活力源于城市的產業。對于一個大城市來說,要想實現經濟的持久繁榮,必須具有在專業化基礎上的多元化的產業結構體系。只有生產專業化,城市才有競爭力;只有結構多元化,城市才有持久的競爭力。底特律衰敗的根本原因就在于,主導產業單一,在傳統的汽車產業夕陽西下時,沒有培育出可以替代汽車產業的主導產業。

    造成上述狀況的原因,主要有如下四條:

    (一)美國獨特的政治體制固化了底特律市產業單一化的格局

    在美國的“許可性建制法”體系下,地方選民可以自行決定是否成為自治法人。一旦成為自治法人,則和大都市區中心城市具有同等法人地位。在底特律市發展過程中,一部分大型工廠為了逃避中心城市的高稅收、高地價以及對污染的管制措施,紛紛沿交通線到城市的邊緣或遠郊建立衛星工業城。截止到2001年,底特律大都市區地方政府總數達到335個,每10萬人就擁有6.2個地方政府。隨著郊區自治體不斷建立,底特律大都市區呈現出既龐大又松散的多中心結構特點;底特律市本身的空間規模拓展卻因中心城區產業發展缺乏活力而喪失動力。同時,地方政府數量不斷增加導致的行政管理“碎片化”,不利于中心城市和整個大都市區形成合理分工的格局和共同發展的動力。

    (二)舊模式的長處在新形勢下成為產業向多元化轉型的障礙

    大規模流水線生產方式、三大垂直一體化的汽車企業以及數十萬技能水平較低的藍領工人,曾經是底特律市汽車產業發展的重要支撐,但在產業發展高峰期之后卻成為了阻礙城市產業創新和多元化的因素。一是標準化生產流程不適應市場需求多變的新形勢。大規模、單一產品的生產方式無法應對全球市場多樣化、消費者需求個性化的局面,過細的分工和簡單重復的勞動,束縛了勞動力的創新思維和綜合素質的發展。二是垂直一體化的組織模式不利于形成開放式的創新網絡。在垂直一體化的管理框架下,不僅使企業之間很難形成研發合作關系,也不利于知識和信息的傳播和共享。三是缺乏彈性的勞資關系增大了城市轉型的困難。底特律產業工人享受優厚的薪資、退休金和醫療保障待遇。由于勞資關系缺乏彈性,高福利在經濟困難時難以削減,這不僅加重了企業負擔,還弱化了勞動者學習新技能進而支持城市產業多元化的動力。

    (三)弱勢政府使產業轉型喪失良機

    底特律市政府是民選政府。民選政府的優點在于其權力運作能夠得到制約,缺點在于往往比較弱勢,容易受利益集團的俘獲,其決策受制于當地利益集團和選民的短期利益,缺乏對長遠發展的統籌謀劃。

    公平地說,底特律市政府在促進產業轉型發展方面不僅沒有發揮積極的引導作用,反而屈服于利益集團的壓力,進退失據。首先,政府屈服于汽車企業的壓力,難以及時出臺有利于產業轉型升級的政策措施。底特律汽車企業是當地稅收和就業的主要貢獻者,政府在制定政策時,不得不顧及他們的要求,不能及時出臺有利于產業結構調整升級的政策。其次,政府屈服于公共部門雇員的壓力,難以削減財政支出。在財政收入下降時,政府財政支出不僅不減少,反而繼續增長,使得政府無力支持產業創新。第三,政府屈服于選民的壓力,熱衷于“形象工程”。為了滿足選民改善公共服務水平的要求,底特律市政府在旅客捷運系統、文藝復興中心、自來水供應和污水排放等短期見效、長期內就業和稅收貢獻不顯著的“形象工程”項目上投入大量資金,但對教育、職業培訓等長期見效的人力資本投資不足,使底特律市成為“人才凹陷”之地,在與臨近地區的競爭中缺乏人才支撐。

    (四)社會沖突導致創新人才外流

    經濟衰退導致底特律市犯罪激增和社會動蕩,而傳統社會管理方式的失敗進一步推動人口特別是人才外流。1967年,黑人暴動席卷美國32個州114座城市,底特律的動亂尤其嚴重。從此,白人開始大規模逃離底特律市,市區白人人口銳減;另一方面,大批體力工作崗位的消失,使得文化和技能較低的黑人在本地無事可做,形成了“社會不和諧~居民外遷~服務業受創~生活便利性降低~居民加速外遷”的惡性循環,底特律市政府因此失去了大量房產稅和消費稅。底特律社會管理的混亂使企業家無法也無意愿為產業創新進行長期投資,中高收入者無心在此安居置業,貧困者無意提高知識和技能,產業多元化失去了人才支撐。

    三、底特律市的教訓值得借鑒

    從底特律發展的經驗教訓來看,中心城市要實現長期持續繁榮,必須有帶動力和輻射力足夠強的主導產業,主導產業的轉型升級或者接替產業的培育,是每個城市特別是大中城市面臨的永恒挑戰。主導產業的轉型升級和接替產業的培育,既要依托于市場,又要恰當地、有效地發揮政府的積極作用。

    (一)應高度重視政府在產業創新過程中的作用

    城市產業創新涉及的產業眾多,涉及的領域廣泛,依靠單個企業或單個行業難以達成,單靠市場力量難以實現。應在不違背市場機制的前提下充分發揮政府的引領作用,核心是創建有利于人才、技術、資本等創新要素聚集的區域發展環境,加強產業創新能力的長期建設,具體包括進行人力資本的長期投入、加強就業培訓、建立創新風險分擔機制、維護市場正常競爭秩序、孵化幼稚產業等。

    (二)應高度重視城市發展長遠規劃的制定

    從城市化發展的長期趨勢來看,城市空間結構的演變與工業化階段密切相關。在工業化發展的初期,城市空間結構呈現單中心特征。進入工業化中后期,城市的空間結構逐步向多中心結構演變,人口和經濟社會活動逐步向城市郊區擴散轉移。這個過程如果缺乏政府長遠規劃的引導,就有可能出現中心城市與郊區嚴重分化、中心城市衰退、貧困集中在中心城市的現象。因此,我國應充分認識到市場力量在協調不同利益主體、跨區域經濟合作方面的局限性,發揮好政府在城市長遠規劃和統籌區域發展中不可替代的作用,有效抑制城市發展中“開發~廢棄~轉移”式的行為。

    (三)應高度重視構建有效的社會援助機制

    底特律在產業結構轉型過程中,曾出現過嚴重的社會沖突,這反過來又加大了結構轉型的難度。之所以會出現嚴重的社會沖突,主要原因在于在結構轉型帶來大面積失業時,政府在住房、就業、醫療等方面沒有對失業者實施有效援助。未來,在我國城市發展過程中,也難以避免再度出現一些城市因為產業結構單一,區域創新能力較弱,難以應對全球化和資源環境挑戰進而衰落的潛在風險。因此,應在加強產業轉型引導和創新能力建設的同時,適時構建政府的社會援助機制,及時對結構調整過程中的利益受損者進行援助,以維護城市社會穩定,留住創新所需要的各類人才。

    (四)應高度重視財政的可持續性問題

    我國未來還會有大量人口流入城市。從長遠發展來看,不僅教育、醫療、社會保障等方面的財政壓力將隨城市人口規模增長而加大,城市空間的擴張以及適應經濟發展所需要的基礎設施建設和維護成本也都將快速上升。我國各城市政府應按照“取之有度、用之有效”的原則,從城市長遠發展需要出發,在維護財政穩定可持續的前提之下,排除利益集團不當干擾,科學權衡相關財政支出的規模,切實做到量力而行,堅決防止寅吃卯糧、竭澤而漁。

    (國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部“美國底特律市衰敗的原因及啟示”研究組  侯永志 劉培林 陳朝倫 王輝 孫志燕 卓賢)

作者:國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部“美國底特律市衰敗的原因及啟示”研究組 來源:《中國經濟時報》2013年07月23日

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